秘密保全法制に反対する決議

 

政府が国会への提出を目指す秘密保全法案は、「特別秘密」という曖昧広範な概念を設定し、それを取り扱う者を管理する適性評価制度を導入すること及び刑罰を強化すること等によってそれを保護しようとするものである。


しかし、同法案を中核とする秘密保全法制が、国民主権、民主主義及び知る権利をはじめとする国民の諸権利に重大かつ深刻な影響を与えることは明らかである。その具体的理由は、以下のとおりである。


まず、秘密保全法制検討のきっかけとなったといわれる尖閣諸島沖漁船衝突映像の流出は、国家秘密の流出というべき事案とは到底いえないものである。また、立法事実とされている他の事案については、発覚直後に原因の解明・分析が行われ、再発防止のための具体的な対策が立てられているため、刑罰強化、適性評価制度等について立法を必要とする理由を欠いているといわざるを得ない。


さらに、「特別秘密」の概念は曖昧広範で、しかも、それを作成・取得した行政機関が「特別秘密」の指定を行うため、特に政府の違法行為、国民への虚偽説明が判明するような情報が「特別秘密」として国民の目から恣意的に隠される危険性が非常に高い。その上、「特別秘密」の概念が不明確であるため、刑罰規定の構成要件も不明確であり、過失、独立教唆、煽動、共謀まで処罰されるのであるから、処罰範囲を想定することは著しく困難であり、罪刑法定主義に反するおそれがある。


一方で、取材及び報道の自由に対する影響も大きく、取材等により「特別秘密」を入手しようとする行為も「特定取得行為」、「漏えい」の教唆として処罰され得る。不明確な「特別秘密」の「漏えい」や取得の処罰規定は、とりわけ内部告発者、報道機関等の取材者に萎縮効果を与え、国民の知る権利を著しく損なう。


また、適性評価制度は、プライバシー等の機微情報を調査するところ、それに見合う効果も期待できず、プライバシーを侵害する可能性が高い。


秘密保全法制は、このように問題を有しており、国民的な議論が必要とされるにもかかわらず、検討過程は録音も議事録もなく、意図的な情報隠しがなされている。その提案過程及び法案検討過程は情報公開を徹底し、当該法制の立法の是非及び内容を誰もが検討し、適宜、的確な意見をいえるようにすべきである。今、我が国において速やかに実現されるべきは、情報公開の一層の推進と情報公開法の早期改正である。秘密保全法制は、あるべき情報公開の流れに反し、我が国の民主主義を著しく後退させるものであることが明らかである。


よって、当連合会は秘密保全法案の国会提出に反対し、ここに決議する。

 

2012年(平成24年)5月25日

日本弁護士連合会


 

(提案理由)

第1 これまでの経過

1 概要

2010年12月、政府は、内閣官房長官を委員長、防衛省、外務省、警察庁、公安調査庁の官僚等を委員とする、政府における情報保全に関する検討委員会(以下「検討委員会」という。)を設置した。


検討委員会は、有識者会議を開催することができるとされており、これを受けて、同月から、情報保全システムに関する有識者会議(以下「システム有識者会議」という。)での、2011年1月から、研究者等からなる秘密保全のための法制の在り方に関する有識者会議(以下「有識者会議」という。)での検討がそれぞれ開始された。


システム有識者会議は、同年7月1日に「特に機密性の高い情報を取り扱う政府機関の情報保全システムに関し必要と考えられる措置について」(以下「システム報告書」という。)を、有識者会議は、同年8月8日に「秘密保全のための法制の在り方について(報告書)」(以下「報告書」という。)を、それぞれ公表した。システム報告書は情報システムに関する内容である。報告書は、刑罰、適性評価制度等により特別秘密を保全することを内容とする秘密保全法制(以下「秘密保全法制」という。)の速やかな法制化を求めるものである。


同年10月7日、検討委員会は、報告書の内容に沿って今国会へ提出に向けた法案化作業を進めることを決定した。


2 不十分かつ閉ざされた議論しかなされていないこと

当連合会は、2010年1月22日、当時秘密保全法制について検討していた情報保全の在り方に関する有識者会議等に対し、「情報保全の在り方に関する有識者会議の透明化についての要望書」を提出し、秘密保全法制の検討に関わる有識者会議の議事録の作成及び公開を求めていた。


ところが、検討委員会、有識者会議とも議事録が作成されず、録音もされていなかった。これは意図的な情報隠しであり、説明責任の否定である。


報告書の内容は、政府側から提出された事務局案をほぼそのまま受け入れており、検討委員会は、開催時間が1回につき10分から30分間程度というごく短時間のものであり、各論点について深く議論されたとは到底いえない。


このような議論経過は、それ自体が国民主権原理を蔑ろにするものである。


第2 目的の不明確性

立法の目的は個々の条文の解釈指針となるものである。報告書では、「我が国の利益を守り、国民の安全を確保」することが立法の目的とされている。


秘密保全法制の法文にこのように多義的、不明確な目的がそのまま入るとすれば、「特別秘密」等個々の条項がいかようにも解釈され得ることになりかねない。

 

第3 有識者会議が指摘するような秘密保全法制の立法事実がないこと

秘密保全法制は後記のとおり、知る権利等の人権を侵害する可能性が高いので、これが許容されるためには立法事実の存在が慎重に検討されなければならない。


報告書が掲げる事案では情報の物的な管理の不適切さが情報漏えいの原因となっている。その意味では、情報の物的な管理の適切さこそが重要である。よって、刑罰強化、適性評価をすべき立法事実はない。また、報告書において立法事実とされている各事案(「ボガチョンコフ事件」、「内閣情報調査室職員による情報漏えい事件」等)では発覚直後に原因の解明・分析が行われ、再発防止のための具体的な対策が立てられている。

また、同じく報告書において立法事実とされている「尖閣沖漁船衝突事件に係る情報漏えい事案」については、当事者の中国漁船の船長が既に釈放され帰国しており、日本国内に立ち入らない限り我が国の刑事裁判を受ける可能性がないことから、本件ビデオ映像が刑事訴追のための証拠として使用される可能性もなくなっている。したがって、本件ビデオ映像は、形式的にも秘密扱いされておらず、多くの職員がアクセス可能であった上に報道によって概要が明らかにされた時点で、既に実質的に秘密として保護するに値すると解することが困難となっていた。実際、元海上保安官は、国家公務員法違反により起訴すらされていないが、これは実質的に秘密とするに値しないものであったことが重要な判断要素になっているからであろう。このように、実質的に秘密とするに値せず、そもそも海上保安庁内における適切な情報管理により防止し得た情報の「漏えい」をもって、秘密保全法制を立法する必要性の裏付けとすることはできない。したがって、これらと別に新たに秘密保全法制をつくる必要はない。


よって、秘密保全法制の立法事実は存在しない。

 

第4 「特別秘密」について

1 「特別秘密」の範囲・定義について

(1) 「特別秘密」の範囲が広範であること

ア 対象事項の拡大

報告書では、秘密保全法制の対象となる「特別秘密」について、①国の安全、②外交、③公共の安全及び秩序の維持の3分野を対象とするという。


これは、③が新たな項目として加わっている点を見るだけでも、1985年の国会に提出され、国民世論の反対のため廃案とされた「国家秘密に係るスパイ行為等の防止に関する法律案」(以下「国家秘密法案」という。)と比較して、秘密の範囲が拡大されている。しかも、国家秘密法案では、外交情報も防衛上秘匿することを要するものだけが適用対象であったが、報告書では外交情報全般に拡大されている。


これは、かつて廃案とされた国家秘密法案よりも、国民に知らせない情報の範囲を拡大し、国民の知る権利を一層制限するものである。


イ 「公共の安全及び秩序の維持」について

報告書で新規に対象とされた「公共の安全及び秩序の維持」は、警察の所掌事務としても規定されてはいるが、警察の所掌する事務全般を越えて、「特別秘密」に指定される可能性をはらんでいる。警察その他の行政機関が不都合であると考えれば何でも「特別秘密」とされるおそれがある。


(2) 「特別秘密」の定義と判断者について

報告書は、「自衛隊法の防衛秘密の仕組みと同様に、特別秘密に該当し得る事項を別表等であらかじめ具体的に列挙した上で、高度の秘匿の必要性が認められる情報に限定する趣旨が法律上読み取れるように規定しておくことが適当」とし、あたかも十分な歯止めがあるかのように述べている。


しかし、自衛隊法別表第四は極めて抽象的な規定の仕方になっており、これをまねるのであれば限定機能はない。


「高度の秘匿の必要性が認められる」との限定要件についても、抽象的で、行政機関が自ら認定するのであるから、有効に機能することは期待できない。行政機関の違法行為や、説明責任に反して主権者に隠蔽している行為等について、恣意的な判断に基づく情報隠しが可能になってしまう。


例えば、沖縄返還についての密約を裏付ける文書を外部に漏らしたとして、文書を授受した記者らが国家公務員法違反により有罪判決を受けたが、政府は一貫して密約の存在を否定し続けた。2002年に密約を裏付ける公文書が発見されても、政府は今なお密約の存在を認めていない。


このように、政府は、政府の違法な活動、国民に対し虚偽の説明をしてきた活動についての情報を、国家公務員法上の「秘密」に該当するとし、国民に隠してきた。秘密保全法制は更なる隠蔽の後ろ盾を与えるものである。  


第5 適性評価制度について

1 概要

報告書は、「特別秘密」を、特別秘密を取り扱うにつき適性を有する者に限って取り扱わせることが必要であるとしている。


そのための手段として、報告書は法制度として適性評価制度を導入することを提案している。


適性評価制度は、秘密情報を取り扱わせようとする者(以下「対象者」という。)について、日頃の行いや取り巻く環境を調査し、対象者自身が秘密を漏えいするリスクや、対象者が外部からの漏えいの働きかけに応ずるリスクの程度を評価することにより、秘密情報を取り扱う適性を有するかを判断する制度である。


対象者は、特別秘密を作成・取得する業務、あるいはその作成・取得の趣旨に従い特別秘密の伝達を受ける業務に従事する者等であり、行政機関職員のみならず、独立行政法人、地方公共団体、民間事業者・大学に勤務する者も含まれる。


しかし、適性評価制度は、実効性に疑問がある上、以下に述べるとおり、プライバシー権や思想・信条の自由等の侵害、差別的取扱いの危険性、適正手続との関係で問題がある。


2 実効性の欠如

適性評価制度は、一定項目について個人情報を収集し、これを分析し、適性を判断するというものである。


しかし、報告書に記載された「情報漏えい」事案を見ても、報告書で収集が予定されている情報に係る属性を持った人物が「情報漏えい」をしたものはない。つまり、報告書が適性評価制度において収集すべきとする個人情報を収集しても、「情報漏えい」をするおそれのある者を判別することはできない。適性評価制度にはそもそも実効性がない。


3 プライバシー権、思想・信条の自由、個人情報保護との関係について

(1) 調査事項

本法制では、対象者の適性を評価するための調査事項として、①人定事項(氏名、生年月日、住所歴、国籍(帰化情報を含む。)、本籍、親族等)、②学歴・職歴、③我が国の利益を害する活動(暴力的な政府転覆活動、外国情報機関による情報収集活動、テロリズム等)への関与、④外国への渡航歴、⑤犯罪歴、⑥懲戒処分歴、⑦信用状態、⑧薬物・アルコールの影響、⑨精神の問題に係る通院歴、⑩秘密情報の取扱いに係る非違歴が予定されている。


(2) 調査事項の広範・不明確性

 

ア 広範なプライバシー情報の収集

前記のとおり、調査事項は広範に及んでおり、信用状態や精神の問題に係る通院歴等のセンシティブ情報も含まれている。


イ 思想調査の危険

調査事項のうち「我が国の利益を害する活動への関与」は、抽象的であり、行政機関の恣意的判断により、個人の政治活動や組合活動、更に思想・信条にまで踏み込んだ調査がなされる危険性がある。


例えば、情報公開請求、内部告発等により警察や外務省等の裏金を追及する活動も、当該行政機関にとっては、いたずらに不安をかき立てる行為として「我が国の利益を害する活動」であると評価されるおそれがある。


(3) 同意は調査を正当化する根拠にならない

本法制は、適性評価のための調査がプライバシーに深く関わる調査となることから、対象者の同意を得た上で調査を行うこととしている。

 

同意をしても、していなくても処遇が変わらないという保証がなければ、自由な選択とはいえない。適性評価のための調査では、同意しなければマイナス評価を受けることが明らかであるから、同意は事実上強制されている。したがって、調査対象者の同意は、調査の正当化事由たり得ない。


(4) 調査対象者の広範性

本法制は、配偶者のように対象者の身近にあって対象者の行動に影響を与え得る者も調査の対象になるとしている。「対象者の行動に影響を与え得る者」という基準で考えると、調査対象者は無限に広がるおそれがある。

 

しかも、本法制は、特別秘密取扱者の候補となっている対象者本人のみからの同意しか想定していないため、それ以外の者については同意なくして収集されることになる。これは、プライバシー権や思想・信条の自由の侵害である。

 

第6 罰則について

1 はじめに

前述したとおり、本法制においては「特別秘密」の要件が過度に広範で不明確である。よって、国民はそもそも如何なる情報が「特別秘密」として漏えい禁止の対象であるかが認識できず、何が処罰されるかについても予測できない。
 
しかも、本法制では、故意の漏えい行為のみならず、過失による漏えい行為、漏えい行為の未遂や共謀、独立教唆及び煽動、特定取得行為も処罰するとのことである。ただでさえ過度に広範で不明確な処罰範囲の外延を更に不明瞭にするものである。総じて、罪刑法定主義に反するおそれがある。

 

以下、各別にその不当性を指摘することとする。


2 重罰化が不要であること

報告書が立法事実として掲げる「情報漏えい」事案を見ても、ほとんどの事案において起訴猶予か執行猶予判決となっている。


「ボガチョンコフ事件」では実刑判決が言い渡されているが、国家公務員法の法定刑の上限である懲役1年より短い懲役10か月に処する判決であった。また、「ボガチョンコフ事件」を受け自衛隊法が「改正」され、防衛秘密の漏えいが5年以下の懲役に処せられ得るようになったが、その後、この規定により実刑判決を受けた事例は皆無である。


係る状況において、重罰化を進める必要性は全くない。


3 過失による漏えい行為について

本法制で注意義務の対象となる「特別秘密」は過度に広範かつ不明確である。したがって、国民は、どのような情報が「特別秘密」にあたり、どの情報の漏えいを避けなければならないかを判断することができない。よって、日常生活において普通に話している内容を捉えて、ある日突然「特別秘密」を不注意にも漏えいしたとして処罰されかねない。


4 未遂処罰について

我が国の刑法では、既遂処罰が原則であり、未遂の処罰は例外である。


これは、重大な法益について侵害発生の危険性が高く、未遂処罰を行う必要があるとしても、これを行うに際しては、結果発生を待たないで処罰することによって生ずる不利益、すなわち処罰範囲の曖昧化や刑法の内心への介入を上回る未遂処罰の利益が認められる場合だけ行われるべきだからである。


この点、「特別秘密」の全てが国益を揺るがす重大な国家秘密というべきものかは疑わしい。また、「特別秘密」の外延が過度に広範かつ不明瞭であるということは、国民において、何が処罰の対象であって、本法制における犯罪の実行行為かもよく認識できないままに、犯罪の実行行為たる行為に関与してしまう場合もあり得るということをも意味する。


よって、未遂処罰は許されない。


5 共謀行為・独立教唆及び煽動について

共謀行為・独立教唆及び煽動は、いずれも、実行行為が未だ存在しない段階の行為を処罰するものである。これは内心の意思を処罰するものであり、刑法の基本原則である行為責任主義に反する。


また、独立教唆行為については、その成立に被教唆者たる正犯者の決意は不要との見解もあるが、実行行為どころか犯行に向けた決意すらないことからすると、およそ実害を生じていないのであるから、処罰の必要性には重大な疑問がある。


煽動行為については、独立教唆行為以上に成立範囲が不明確であり、正当な表現行為との境界はより曖昧である。これを処罰することは国民の表現活動を萎縮させるおそれがある。


6 特定取得行為の処罰について

報告書は、①財物の窃取、不正アクセス又は特別秘密の管理場所への侵入等、管理を害する行為を手段として特別秘密を直接取得する場合、②欺罔により適法な伝達と誤信させ、あるいは暴行・脅迫によりその反抗を抑圧して、取扱業務者等から特別秘密を取得する場合に特定取得罪が成立するとしている。
   
しかし、同時に報告書は、「特定取得行為は、犯罪行為や犯罪に至らないまでも社会通念上是認できない行為を手段とするもの」ともしている。そうすると、実際の条文では、「その他社会通念上是認できない行為を手段として特別秘密を取得する行為」が特定取得罪の構成要件に取り込まれる可能性がある。


その場合、どのような行為が「特定取得罪」に該当するか、判断が著しく困難になる。裁判例(横浜地判昭和32年2月11日、日本国とアメリカ合衆国との間の相互協力及び安全保障条約第6条に基づく施設及び区域並びに日本国における合衆国軍隊の地位に関する協定の実施に伴う刑事特別法第6条(合衆国軍隊の機密を侵す罪)違反事件)では、横須賀市内のクリーニング業者が商売上の必要から、知人の米兵から「艦船の入出予定」等の情報を入手した件につき、酒食の提供とクリーニングの無償奉仕等を「特殊の友情関係を利用するという不当な方法」に該当するとして、懲役8か月の刑に処した例がある。こうした「不当な方法」と「社会通念上是認できない行為」とが同じ類型とされるとすれば、通常の交際関係も問題とされ、報道関係者の取材活動等は大きな危険にさらされかねない。


7 曖昧で広範囲な処罰規定のもたらすもの

本法制の下では、国家がその解釈と裁量の下、報道関係者だけでなく、出版関係者、フリーライター、さらにオンブズマン活動や反戦平和運動に関わっているような一般市民もある日突然犯罪者として処罰される可能性がある。


本法制の行き着く先は、「特別秘密」の機密保全を名目とした処罰を背景とする国民の生活全体を監視統制する社会であり、到底是認できない。

 

第7 秘密保全法制が憲法の保障する人権を侵害すること

1 国民主権と秘密保全法制

秘密保全法制の罰則規定には取材等について前記した萎縮効果があり、国民主権原理から要請される国民の知る権利を侵害する。

 

2 学問・研究活動の自由、言論・表現の自由、出版の自由と秘密保全法制

報告書は、「秘密の作成又は取得の主体」に、国立の研究所等を含む独立行政法人、民間事業者及び大学を挙げて、これらにも秘密保全法制を適用させるとしている。ところで、科学技術の進歩には、自由な意見交換、情報公開が不可欠であり、学問・研究活動の自由、言論・表現の自由、出版の自由がそれを保障する。


先端科学技術は軍需と民需の両用であり、今やその境界はない。国民の福祉のため、科学技術の進歩は極めて重要であるが、それが軍需に取り込まれることで軍事秘密とされ、その結果、秘密保全法制により学問・研究活動の自由、言論・表現の自由、出版の自由が侵害されることになりかねない。


これは決して杞憂ではない。今国会へ宇宙航空開発機構(JAXA)の設置法の改正法案(内閣府設置法等の一部を改正する法律案)が提出されている。同改正法案では、JAXAの業務を「平和目的に限り」とする従前の規定が改められている。


政府の安全保障政策、軍事政策は国家と国民の平和と安全、繁栄に関わる重要施策であり、国民主権と民主主義を基盤とする我が国では、国民による自由な言論と批判活動が肝要であり、専門家による研究発表の自由も保障されなければならない。


秘密保全法制は、科学技術、安全保障政策、軍事政策に軍事秘密の網を被せて、学問・研究活動の自由、言論・表現の自由、出版の自由を侵害する。


3 思想・信条・良心の自由と秘密保全法制

「特別秘密」を、我が国の国益について政府と異なる立場、良心や信念から、国民に知らせようと内部告発した場合、秘密保全法制で厳しく捜査・処罰され、社会的地位を失うことを覚悟しなければならない。その結果、内部告発が自主規制されることになる。それ自身が思想・信条・良心の自由の侵害である。


4 小括

以上のとおり、報告書が提言する秘密保全法制は、憲法の諸原理と根本的に矛盾抵触するものであり、是認できない。

 

 第8 今なすべきは情報公開の推進である

我が国では、1982年以降、全国の市町村、都道府県に情報公開条例の制定が広がった。これに対し、国レベルでは各省庁の反対が強く、情報公開法の制定は1999年にようやく実現したものの、当初からその不十分さが指摘されていた。2001年4月から施行されたが、全体的に極めて消極的な運用で、不服申立てや情報公開訴訟が相次ぎ、申立人・原告の請求が認められる答申、判決が続出した。このような状況を打開すべく、当連合会は情報公開法の改正を提案し続け、2011年4月、当連合会の意見を部分的に採用した情報公開法改正案が閣議決定され、国会に提出されたが、未だに審議されていない。


情報公開を推進することこそが、日本国内の民主主義と、世界の紛争解決等に貢献するのである。現在なされるべきは、現行法下における積極的な情報公開と、情報公開法の早期改正である。


当連合会は、日本国憲法の諸原理を尊重する立場から、政府が秘密保全法案の国会提出を断念することを求め、本決議案を提案するものである。